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理順價費機制，是推進廠網(wǎng)一體化、供排一體化的重要前提。近一兩年來，無論是在行業(yè)投融資布局，還是常態(tài)化運營管理中，定價機制均處于核心地位。
3月27日，和毅咨詢服務有限公司總經(jīng)理萬文清在“2026(第二十四屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上指出，水務行業(yè)定價機制改革并非簡單的“漲價”或“降價”，而是要保障民生福祉，促進水務行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
01.水務運營提效需聚焦的四大維度
當前水務行業(yè)已全面邁入存量發(fā)展階段，立足行業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，萬文清指出，未來水務運營提效需聚焦定價機制改革、戰(zhàn)略性成本管理、價值鏈投資、數(shù)智化應用四大核心維度。
對此，萬文清分析，合理的定價機制是驅(qū)動運營效率提升的關鍵保障，反之，不合理的定價機制，即便擁有優(yōu)質(zhì)的運營基礎，也會持續(xù)制約效率釋放、拉低整體運營水平。
在戰(zhàn)略性成本管理方面，存量時代下水務企業(yè)的競爭將逐步走向差異化，企業(yè)需制定適配自身的差異化競爭戰(zhàn)略。傳統(tǒng)成本管理僅單純對標水廠、污水處理廠的單項運營成本，目前頭部梯隊與第二梯隊企業(yè)在這一維度的差距已大幅收窄，單純比拼常規(guī)運營成本已無明顯優(yōu)勢。未來企業(yè)必須做出戰(zhàn)略性選擇，基于自身價值主張搭建適配的成本結構，這將成為成本管理的核心方向。
同時，水務行業(yè)需發(fā)力價值鏈投資。依據(jù)供水條例及國家相關政策導向，水務行業(yè)的公益屬性將愈發(fā)凸顯，單純依托存量資產(chǎn)運營獲取的投資回報呈下行趨勢，這是行業(yè)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展方向。在此背景下，企業(yè)唯有向價值鏈外延拓展價值、挖掘增量收益，才能真正實現(xiàn)運營效率與效益的雙重提升。
02.水務定價機制改革勢在必行
2024年12月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于完善價格治理機制的意見》提出，健全促進可持續(xù)發(fā)展的公用事業(yè)價格機制，明確政府投入和使用者付費的邊界，強化企業(yè)成本約束和收益監(jiān)管，綜合評估成本變化、質(zhì)量安全等，充分考慮群眾承受能力，健全公用事業(yè)價格動態(tài)調(diào)整機制。
萬文清指出，我國水務價格管理機制整體相對薄弱，水務定價機制改革已是勢在必行、不得不推進的方向。
具體到定價機制改革，核心涉及幾個關鍵層面。首先，改革不等于簡單漲價，核心是完善使用者付費機制。其次，公共事業(yè)的成本承擔方式，本質(zhì)上是在使用者付費與財政支出之間做出合理選擇，這背后有清晰的經(jīng)濟學邏輯，包括排他性、邊際成本、外部性等核心因素。若脫離這些基本原理，無論選擇哪種模式，都難以做到科學合理。
此外，融資也是不可忽視的重要因素。當前不少污水處理廠、自來水廠長期處于虧損狀態(tài)，部分地區(qū)水價與成本嚴重倒掛，卻仍能維持運行，核心依靠融資資金支撐運營。但融資本質(zhì)上存在成本，只是將壓力在當代與代際之間進行轉(zhuǎn)移。因此，定價機制改革，本質(zhì)上就是統(tǒng)籌平衡使用者付費、財政支出與融資支撐三者的關系。
在解決實際問題時，如果不綜合考慮這三大因素，單純依靠漲價往往難以落地；不結合財政對業(yè)務的實際支撐能力，盲目提價同樣行不通。以再生水為例，目前國家已推行自主定價政策，但不少城市的再生水業(yè)務并未實現(xiàn)預期發(fā)展，根源就在于未遵循其自身經(jīng)濟學規(guī)律。
回顧我國水務價格機制改革歷程，經(jīng)歷了長期演進：從早期的福利性定價，逐步向市場化定價過渡。其中2001—2010年是關鍵階段，特許經(jīng)營模式全面落地，才真正形成覆蓋供水、污水處理等環(huán)節(jié)的完整價格體系，這在行業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義。
此后，行業(yè)參與主體日趨多元，價格形成機制也愈發(fā)復雜。2021年以來，行業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段，但供水、污水、管網(wǎng)等不同領域的定價機制改革方向仍不清晰，各自面臨不同矛盾與問題。
萬文清指出，水務行業(yè)定價機制改革并非簡單的“漲價”或“降價”，而是要保障民生福祉，促進水務行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
關于水務定價機制改革的重要意義，萬文清強調(diào)兩點：
一是優(yōu)化水資源配置、提升運營效率。當前不少特許經(jīng)營、BOT項目到期后，水廠移交至國企運營，部分項目逐漸出現(xiàn)“只核算、無定價”的現(xiàn)象，這顯然無法有效提升水資源配置效率。
二是保障市場主體可持續(xù)經(jīng)營。多年來，無論國企還是社會資本，若缺乏穩(wěn)定合理的定價機制作為保障，企業(yè)都難以實現(xiàn)長期健康發(fā)展，這也是行業(yè)發(fā)展中尤為關鍵的現(xiàn)實問題。
(一)自來水定價
首先來看自來水領域。目前我國自來水實行的是用戶付費模式，依據(jù)城鎮(zhèn)供水定價管理辦法，已形成相對完善的定價機制，核心框架圍繞“準許成本+合理收益”構建，相關核算規(guī)則也已較為清晰。但在實際執(zhí)行中，仍存在幾個突出問題值得重點關注：
第一，準許成本本質(zhì)上是核算成本，而非企業(yè)持續(xù)優(yōu)化后的實際經(jīng)營成本。其成本水平更多依靠人為核算認定，而非基于運營效率形成，天然存在成本邊界界定模糊的問題。
第二，準許成本反映的是區(qū)域個體成本，而非行業(yè)平均成本。定價更多依據(jù)當?shù)禺斈陮嶋H支出水平核定，缺乏對全國行業(yè)運營效率、成本標桿的橫向?qū)?，難以體現(xiàn)規(guī)模效應與行業(yè)共性規(guī)律。
第三，準許成本對資本性支出、尤其是遠期管網(wǎng)投入覆蓋不足。自來水穩(wěn)定運行離不開管網(wǎng)更新改造與長期建設投入，但這類前瞻性、系統(tǒng)性投入，在現(xiàn)行準許成本核算中往往體現(xiàn)不充分，難以支撐行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
在這一定價機制下，各地水價差異十分顯著：不含污水處理費，高的地區(qū)可達4元以上，低的僅1.3元左右。在我國幅員遼闊、區(qū)域差異明顯的背景下，如此懸殊的供水價格能夠長期存在，其可持續(xù)性本身就值得深思。
從居民承受能力來看，目前我國城市水價支出占居民可支配收入的比例僅為0.2%~0.69%，與國外水平相比仍處于較低區(qū)間。
在調(diào)價機制方面，相關管理辦法已明確調(diào)價周期原則上不超過三年，但實際執(zhí)行中，不少地區(qū)調(diào)價間隔長達8~10年。價格對成本變動的響應嚴重滯后，幾十年來人力、能源、物料等成本持續(xù)上漲，卻未能在水價中得到合理體現(xiàn)。這也直接導致各地水務企業(yè)盈利空間受限，無論是社會資本還是地方水務公司，普遍盈利能力不足，高度依賴工程建設收益，難以依靠主營業(yè)務實現(xiàn)良性循環(huán)。
但更需要正視的是未來趨勢：一方面，自來水供水量增速已明顯放緩，不再保持過去的高速增長；另一方面，工程類收入大幅下滑。在這樣的雙重壓力下，若不加快推進水價改革，行業(yè)將很難維持可持續(xù)運營。
萬文清提到，在近期調(diào)研的某擬出讓自來水公司案例中，企業(yè)超120%的利潤均來自工程收益。而如今其工程板塊利潤降幅已超90%，未來已無法再通過收益法對其開展合理估值，這正是當前行業(yè)現(xiàn)狀的真實寫照。
綜合來看，當前我國自來水定價主要面臨三大突出挑戰(zhàn)：
一是成本監(jiān)審不完善，應計入的合理成本無法足額納入核算；
二是有效資產(chǎn)認定不足，難以真實反映企業(yè)投入與運營需要；
三是調(diào)價機制嚴重滯后，價格無法及時匹配成本變化。
在此背景下，未來自來水調(diào)價可聚焦幾個方向：一是深化成本監(jiān)審改革，建立激勵相容機制；二是優(yōu)化水價動態(tài)調(diào)整機制，提升價格靈活性；三是完善資本投入機制，強化長效支撐；四是強化節(jié)水導向作用，動態(tài)優(yōu)化差別化水價政策。
(二)污水處理定價
我國污水處理實行“收支兩條線”模式：終端用戶將“污水處理費”繳納給政府，政府再結合財政補貼，依據(jù)與污水處理廠預先約定的合同，向污水處理廠支付“污水處理服務費”。這一機制在過去多年間有效保障了特許經(jīng)營項目與市場化項目的平穩(wěn)健康發(fā)展。
2015年初，國家發(fā)改委等三部委印發(fā)《關于制定和調(diào)整污水處理收費標準等有關問題的通知》(發(fā)改價格〔2015〕119號)明確，2016年底前，設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元，各地可結合水污染防治形勢和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，制定差別化的污水處理收費標準。
實踐中，污水處理項目可分為地方國企“授權運營項目”和以特許經(jīng)營模式為代表的“市場化項目”。兩類項目在定價機制、面臨挑戰(zhàn)及優(yōu)化路徑上存在一定差異。
地方國企項目定價采用的是成本加成法，該方法的核心在于成本核定。市場化項目定價采用的是內(nèi)部收益率法，此方法的核心在于競爭價格。
萬文清指出，當前行業(yè)最突出的短板，集中在地方國企污水處理定價環(huán)節(jié)。各地在水量核定、調(diào)價周期、成本核算、單價執(zhí)行等方面標準不一，部分區(qū)域甚至未明確合理單價，導致不少國企運營的污水處理廠運營機制不順、效率難以發(fā)揮。
地方國企污水處理項目在定價環(huán)節(jié)，往往面臨多重現(xiàn)實挑戰(zhàn)：
一是成本核算的困境。成本核算是當前定價的核心，但由于污水處理成本構成復雜，各廠水質(zhì)、規(guī)模、工藝差異顯著，導致核算不透明、真實成本難界定。政企雙方存在不同利益導向，運營方有動機夸大成本，政府有動機質(zhì)疑成本。同時，收費長期剛性，與實際成本增長脫節(jié)，進一步加劇定價矛盾。
二是激勵不相容。很多地方下一輪的價格調(diào)整以本輪的實際核算成本為基礎，形成了對降本增效企業(yè)的“逆向懲罰”。
三是回報不確定性。污水處理屬資本密集型行業(yè)，需以穩(wěn)定、可預期的價格機制保障合理回報。然而當前價格制定多依賴政企協(xié)商博弈，缺乏制度化調(diào)整機制，導致回報預期不穩(wěn)，國有資本投入放緩。
在此背景下，地方國企項目需結合國企屬性、行業(yè)公共服務屬性和市場化改革要求，兼顧多方利益。
對此，萬文清提出一系列針對性定價優(yōu)化建議。比如建立“價格為主、核算為輔”的價格機制；推進科學化成本核算；建立“標桿管理”成本管控機制；推行“按效付費”的價格支付模式；建立制度化價格調(diào)整機制；實施強制信息公開與第三方監(jiān)管制度；加強工業(yè)排污監(jiān)管與差別化定價。
再看特許經(jīng)營類市場化項目，這類項目常根據(jù)項目總投資、處理規(guī)模、運營成本等數(shù)據(jù)，在考慮行業(yè)合理收益水平的基礎上，確定項目財務內(nèi)部收益率(IRR)目標值，通過現(xiàn)金流折現(xiàn)計算污水處理服務費單價，作為招標攔標價，通過市場競爭形成最終價格。該價格反映的是市場化經(jīng)營主體自身的運營能力。
在實際執(zhí)行中，仍存在三方面突出問題：一是競爭不充分，價格形成存在偏差；二是調(diào)價機制操作難，成本傳導不暢；三是技術演化考量不足，長效投入難以持續(xù)。
針對以上問題，萬文清認為，可從三方面加以完善：強化信息充分性，提升競爭有效性；優(yōu)化操作流程，增強成本傳導；建立動態(tài)認定與補貼增強通道。
(三)管網(wǎng)定價
我國排水管網(wǎng)面臨投入大、資金不足、資產(chǎn)沉淀、運營效率低、資本循環(huán)不暢等發(fā)展困境。目前，排水管網(wǎng)缺乏明確的收費來源，國家立法層面尚未正式推進“管網(wǎng)領域建立使用者付費機制”。
隨著近年國家高度重視排水管網(wǎng)建設管理，國家層面已釋放出鼓勵污水管網(wǎng)項目采用特許經(jīng)營模式、探索使用者付費的政策信號。
地方層面上，部分地區(qū)也開始探索在現(xiàn)有污水處理服務費里，將污水管網(wǎng)的建設投資及運營維護等費用全部納入污水處理服務成本。
在此背景下，萬文清建議，未來管網(wǎng)定價可重點探索三種模式：
一是廠網(wǎng)一體化收費模式，也是現(xiàn)階段最優(yōu)路徑。管網(wǎng)與污水處理廠在系統(tǒng)上天然銜接、密不可分，將污水收集管網(wǎng)與處理廠整合為完整的污水處理系統(tǒng)，實行一體化服務定價，有利于系統(tǒng)統(tǒng)籌、成本共擔、高效運營。
二是管網(wǎng)專項服務費模式。從現(xiàn)有污水處理費中劃出專項額度用于管網(wǎng)建設運維，例如在終端收取的污水處理費中統(tǒng)籌部分資金專項用于管網(wǎng)。部分地區(qū)已探索對排水管網(wǎng)單獨定價、由終端用戶直接支付，資金缺口由政府補貼。實施中需重點關注：污水處理費在覆蓋水廠運營后，是否具備足夠結余用于管網(wǎng)支出。
三是污水處理廠付費模式。將管網(wǎng)作為獨立運營資產(chǎn)，因其直接服務于污水處理廠，可由管網(wǎng)運營主體向污水處理廠收取管網(wǎng)服務費。若污水處理廠現(xiàn)有服務費不足以覆蓋該項成本，則由水廠向政府申請調(diào)價，實現(xiàn)成本傳導。
(四)再生水定價
再生水定價同樣是行業(yè)發(fā)展的關鍵議題。當前城市在再生水定價路徑與策略上若處理不當，極易導致再生水市場難以有效培育。
一是成本加成定價法。該模式尤其適用于成片開發(fā)區(qū)域、工業(yè)園區(qū)及新建城市片區(qū)等規(guī)劃統(tǒng)一、集中供水、規(guī)模效應顯著的應用場景。
萬文清表示，再生水水量預測是定價工作的重要前提，需統(tǒng)籌近期需求與遠期規(guī)劃。結合再生水在市政雜用等場景的應用特性、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)數(shù)據(jù)規(guī)律，可綜合運用規(guī)劃目標倒推法、區(qū)域市場實地調(diào)研法、替代水源缺口推演法、同類城市對標法等多種方式開展測算。
二是市場調(diào)研定價法。該方法以“供需匹配、價值認同”為核心原則，借助專業(yè)調(diào)研工具與數(shù)據(jù)分析手段，明晰用戶價格承受區(qū)間、用水需求特點及替代水源價格水平；同時綜合考量供水企業(yè)成本結構、運營預期及國內(nèi)其他城市再生水定價實踐，最終形成兼顧 “用戶可承受、企業(yè)可持續(xù)、社會可推廣” 的合理水價方案。
三是項目投資收益率定價法。針對單一項目，可采用基于投資收益率的定價模式，這也是以往諸多項目普遍應用的成熟方式。再生水屬于市政公共服務領域，可通過特許經(jīng)營、股權合作等市場化模式運作。在此框架下，可依據(jù)設定的投資收益率目標，通過現(xiàn)金流折現(xiàn)模型測算再生水價格，并結合市場競爭機制確定最終交易價格。
萬文清總結指出，水務定價工作兼具復雜性與重要性，亟需政府、市場主體與第三方專業(yè)機構協(xié)同發(fā)力、形成合力，共同推動相關工作穩(wěn)步落地。
原標題：跳出簡單漲跌思維！水務定價如何賦能效率與效益協(xié)同提升？
